Im neuesten EEG-Erfahrungsbericht 2023 der Bundesregierung wird der Wechsel auf Ausschreibungen gutgeheißen und als Erfolgsgeschichte verkauft.
So heißt es im Erfahrungsbericht in den Schlussfolgerungen auf Seite 32:
„So sind die bisherigen Ausschreibungen für PV-Freiflächenanlagen als erfolgreich einzustufen, ebenso wie die Ausschreibungen für Wind auf See und Wind an Land.“
Eine schlimme und infame Verdrehung der Wahrheit. In den EEG-Novellen unter der Kanzlerschaft Merkel war es unter anderem besonders die Umstellung auf Ausschreibungen, die das dynamische, exponentielle Wachstum gebrochen und den wichtigsten Akteursgruppen, insbesondere den Bürgerenergiegemeinschaften, den Boden unter den Füßen weggezogen hat.
Die Ausschreibungen wurden einst mit dem Argument eingeführt, über mehr Wettbewerb die Kosten für Investitionen und damit die Vergütungssätze zu senken. Doch trotz purzelnder Weltmarkpreise für Solar- und Windkraft sind die Vergütungssätze in Deutschland nach der Umstellung auf Ausschreibungen nur kurz gesunken, aber in den letzten Jahren deutlich gestiegen.
Die in diesem Text aufgeführten Zahlen stammen größtenteils aus dem Erfahrungsbericht 2023 und belegen das glatte Gegenteil der Interpretation der Bundesregierung:
Die Ausschreibungen sind kein Erfolg, sondern ein einziges Desaster für den notwendigen schnellen Ausbau der Erneuerbaren Energien. Sie sollten schnell wieder abgeschafft werden zugunsten einer modernen Einspeisevergütung, die vom Gesetzgeber festgelegt wird.
Die Verpflichtung der Bundesregierung, alle vier Jahre einen EEG-Erfahrungsbericht vorzulegen, hatten wir Abgeordneten bereits im EEG 2000 ins Gesetz verankert.
Ausschreibungen im PV-Segment haben über 4 GW verhindert
In der Fotovoltaik (PV) wurde zunächst durch drastische Vergütungssenkungen der erfolgreiche Ausbau von ca. 7,6 GW im Jahr 2012 auf 1,2 GW im Jahre 2014 dezimiert. In diesem Jahr wurden dann die Ausschreibungen für Freiflächen und später auch für große Dachanlagen eingeführt. Bis 2021 erholte sich der PV-Ausbau auf niedrige 4,9 GW. Das bedeutet, dass die Ausschreibungen nie das Niveau mehr erreichten, welches die feste Einspeisevergütung bis 2012 ermöglichte.
Erst in den Folgejahren, infolge des Ukraine Krieges, besannen sich viele Menschen und investierten in private kleine Dachanlagen, so dass der gesamte PV-Ausbau in 2023 auf 14 GW anstieg. Dieses steile Wachstum gab es jedoch im Wesentlichen nur bei den kleinen Dachanlagen, die weiterhin von den erfolgreichen festen Einspeisevergütungen profitierten.
In den Ausschreibungssegmenten Freiflächen und große Dachanlagen zeigte sich eine massive Deckelung des Ausbaus. Mehr als das vom Staat festgelegte Ausschreibungsvolumen kann keine Zuteilung erhalten, weshalb ein mögliches exponentielles Marktwachstum verhindert wird, was jedoch aus Klimaschutzgründen zwingend notwendig ist.
Erhellend dafür sind die Zahlen der beiden letzten Freiflächen-Ausschreibungsrunden in 2023:
Die erste Ausschreibungsrunde 2023 war mit einer Gebotsmenge von 2,9 GW bei einem deutlich angehobenen Ausschreibungsvolumen von 1,95 GW erheblich überzeichnet.
Die Zweite am 1. Juli 2023 war noch deutlicher überzeichnet. Bei einer ausgeschriebenen Menge von 1.6 GW wurden 516 Gebote mit einem Volumen von 4,6 GW eingereicht. Nur 124 Gebote mit einem Umfang von 1.6 GW konnten bezuschlagt werden.
Dies zeigt in aller Klarheit das Versagen des Instrumentes der Ausschreibungen: Insgesamt wurden im Jahr 2023 also 7,5 GW fertig geplante, baureife Freiflächenprojekte eingereicht, aber nur etwa 3,6 GW wurden bezuschlagt. Somit hat das Ausschreibungssystem allein im Jahr 2023 4 GW PV-Ausbau verhindert.
So ist es kein Wunder, dass der Ausbau der Fotovoltaik auch im Jahr 2023 immer noch weit hinter dem notwendigen Ausbau zurückbleibt, der für das Ziel der Bundesregierung von 80 % Ökostrom bis 2030 notwendig wäre.
Dabei ist ja schon dieses Ziel viel zu schwach um dem Klimawandel ernsthaft etwas entgegen zu setzen.
Nennenswerte Kostensenkungen im PV-Bereich gab es nicht
Das alles entscheidende Argument der Befürworter für Ausschreibungen war immer, dass mit dem Wettbewerb die Kostensenkungen beschleunigt würden, da nur die Angebote mit den niedrigsten Preisen einen Zuschlag erhalten würden. Der Wettbewerb würde somit für Kostensenkungen sorgen.
Im Februar 2018 betrugen die durch Ausschreibung erzielten Vergütungssätze 4,33 ct/kWh. Diese stiegen dann im April 2023 auf über 7 ct/kWh. Schlimmer kann die angebliche kostensenkende Wirkung der Ausschreibungen nicht widerlegt werden.
Vergütungserhöhungen gab es unter der festen Einspeisevergütung fast nie. Der Gesetzgeber konnte von Jahr zu Jahr niedrigere Vergütungsätze entsprechend der Marktentwicklung festlegen.
Bei Windkraft haben Ausschreibungen sogar viele Anbieter verschreckt: fast alle Ausschreibungsrunden sind massiv unterzeichnet
Bei der Windkraft zeigte sich infolge der Umstellung auf Ausschreibungen ein ähnliches Bild der Marktschrumpfung wie bei der PV.
Wurden im Jahr 2017 vor der Einführung der Ausschreibungen bei Onshore-Windkraft noch 4,9 GW neu installiert, so schrumpfte der Markt mit der Umstellung auf Ausschreibungen im Jahr 2019 auf 0,9 GW. Bei Offshore-Windkraft sank die Neuinstallation von 0,9 GW im Jahr 2017 auf 0 GW im Jahr 2021 und 0,3 GW in 2023.
Auch bei Windonshore stiegen die Vergütungssätze von 4,73 ct/kWh im Februar 2018 auf 7,35 ct/kWh im Jahr 2023 an. Auch hier zeigte sich, dass das Ausschreibungsmodell die Stromerzeugung aus Windkraft erheblich verteuerte, statt verbilligte, was das eigentliche Ziel der Ausschreibungen war und weshalb sie überhaupt eingeführt wurden.
Begründet werden die massiven Vergütungssteigerungen bei PV und Windkraft mit äußeren Bedingungen, die durchaus einen Einfluss haben, wie gestiegene Preise aufgrund von Lieferkettenproblemen. Ob es aber einen systematischen Grund gibt, der im Modell des Ausschreibungssystem liegt, wird nicht einmal vermutet, geschweige denn untersucht. Immerhin gab es die Vergütungssteigerungen in den Ausschreibungen ja auch schon lange vor dem Ukraine-Krieg mit seinen allgemeinen Preissteigerungen.
Im Offshore Bereich wurden viele Angebote mit 0 Ct/kWh abgegeben. Das scheint ein Erfolg der Ausschreibungen zu sein. Doch ob diese alle je gebaut werden, steht in den Sternen. Erste Investoren traten schon von der Bauberechtigung zurück. Es wird vermutet, dass einige der großen anbietenden Konzerne, die oft aus dem fossilen/atomaren Geschäft kommen, die Ausschreibungen für Spekulationen nutzen. Sie können ja mit nie gebauten Zuschlägen ihre fossilen Stromerzeugungsinteressen schützen, indem sie der Konkurrenz die Projekte wegschnappen, aber dann nicht bauen. In einem System mit festen Einspeisevergütungen sind solche Spekulationen unmöglich.
Biogas: Die Umstellung auf Ausschreibungen ist ein einziger großer Misserfolg
Auch bei Biogasanlagen haben die 2017 eingeführten Ausschreibungen keinen nennenswerten Marktanschub geschaffen. Auf dem Höhepunkt 2011 wurden noch 1526 MW neu installiert; doch in den Jahren ab 2014 schrumpfte der Markt auf um die 100 MW, in 2023 gar nur noch ca. 30 MW. Die 2017 eingeführten Ausschreibungen haben also keinen Markthochlauf bewirkt.
Da sich im Biogassektor auch viele Anlagen, die aus der 20-jährigen EEG-Vergütung herausfallen, über Ausschreibungen um eine Anschlußvergütung kümmern müssen, führten die Ausschreibungen bereits zu Stilllegungen von Biogasanlagen, was sich in den nächsten Jahren noch verstärken wird. So schreibt das Hauptstadtbüro Bioenergie in seiner jüngsten Pressemitteilung zu der neuesten Ausschreibungsrunde:
„Nun muss der Gesetzgeber grundsätzliche Nachbesserungen im EEG vornehmen! Denn nach wie vor ist das Volumen im reguläre Biomassesegment viel zu klein. Diese Situation führt dazu, dass viele der bestehenden Biogasanlagen keinen Zuschlag bekommen und damit aus der EEG-Vergütung fallen. Diese Anlagen werden dann stillgelegt. Zugleich gibt es nur wenige Neuanlagen, die sich um eine Vergütung bewerben. Die Folge ist, dass der bestehende Anlagenpark an verlässlichen erneuerbaren Kraftwerken sukzessive stillgelegt wird, während an andere Stelle mit Milliardeninvestitionen Gaskraftwerke errichtet werden, die mit fossilem Frackinggas betrieben werden.“
Auch bei Biogasanlagen sind die Vergütungssätze vom Gebotstermin 2017 mit 14,30 ct/kWh zunächst gesunken, stiegen dann aber wieder im Jahr 2023 auf 18,92 ct/kWh an.
Die zugeschlagenen Projekte waren seit der Einführung der Ausschreibungen immer unterzeichnet. Das heißt also, dass viele Anbieter mit den Konditionen nicht zurechtkamen und nicht angeboten haben. Also auch beim Biogas sind die Ausschreibungen eine starke Bremse für den Ausbau.
Schon in den 90er Jahren hat die fossile Lobby stets versucht, das EEG mit dem Hinweis auf „marktwirtschaftliche“ staatliche Ausschreibungen zu verhindern
Seit Jahrzehnten gibt es eine Diskussion um das bessere Fördermodell für den Ausbau der Erneuerbaren Energien. Schon in den 90er Jahren wurde uns Abgeordneten im Bundestag aus der fossilen Lobbyecke empfohlen, doch nicht auf feste Einspeisevergütungen zu setzen, sondern besser „marktwirtschaftliche“ Instrumente vorzuziehen, wie Quoten- und Zertifikatsregelungen und eben staatliche Ausschreibungen.
Wir haben dann im EEG 2000 auf feste Einspeisevergütungen gesetzt und eben nicht auf den Einfluß der fossilen Lobby gehört. Der Erfolg war umwerfend: ab 2000 wuchsen die Erneuerbaren Energien, insbesondere die PV, exponentiell. Im Jahr 2012 wurden 7 Gigawatt PV in Deutschland installiert.
Doch genau dieser Erfolg war der fossilen und atomaren Lobby ein Dorn im Auge ihrer wirtschaftlichen Interessen.
Wissenschaftliche Untersuchungen zum Niedergang des Erneuerbaren Energien Ausbaus infolge des Wechsels zu Ausschreibungen
Inzwischen gibt es akademische Forschungen dazu, wie die fossilen und atomaren Lobby- und Forschungseinrichtungen gearbeitet haben, um die starke Kraft der festen Einspeisevergütungen im EEG für den Ausbau der Erneuerbaren Energien zu brechen.
So schreiben Dieter Plewe und Kardelen Günaydin in ihrem englischen Aufsatz (hier mit DeepL-Übersetzung): „Wohin mit der Energiewende? Strategien zur Herstellung von Unsicherheit und Unwissenheit zur Neuausrichtung des deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetzes In: Int. J. Public Policy, Vol. 16, Nos. 5/6, 2022 auf Seite 268:
„Der Wechsel von festen Einspeisevergütungen zu Auktions- und Marktprämienmodellen bei der Preisgestaltung für erneuerbare Energien in Verbindung mit regulatorischen Hemmnissen für die Windenergie hat die Förderung dezentraler Erzeuger erneuerbarer Energien stark reduziert. Dieser Wechsel behindert folglich sowohl die ursprüngliche Energiewende als auch die Ziele des EEG zur Eindämmung der globalen Erwärmung.“
Auch die Energy Watch Group hatte an David Jacobs bereits 2020 eine Studie zu den Auswirkungen eines Wechsels zu Ausschreibungen in Auftrag gegeben.
In den untersuchten 20 Ländern zeigte sich immer das gleiche Bild: Niedergang des Ausbaus der Erneuerbaren Energien und Unterdrückung der bürgerlichen Aktivitäten.
Ausschreibungen sind planwirtschaftlicher Staatsdirigismus, da sie den freien Kräften des Marktes kein Wachstum erlauben
Ausschreibungen wurden immer mit dem politischen Argument der Marktwirtschaftlichkeit eingeführt. In Wirklichkeit sind die staatlichen Ausschreibungen ein rein planwirtschaftliches Instrument und haben nichts mit Markwirtschaft zu tun:
Der Staat legt die Obergrenze der Ausschreibungsvolumina willkürlich fest, wodurch Marktkräfte keine exponentiellen Wachstumsschübe mehr erzielen können, wie sie notwendig wären, um wirksamen Klimaschutz zu erreichen. Beamte in den Ministerien und der Bundesnetzagentur, die nicht im unternehmerischen Wettbewerb stehen, legen dann hochbürokratische, oft weltfremde Kriterien fest, die viele Akteure abschrecken. Meist können diese nur von großen finanzkräftigen Unternehmen erfüllt werden. Bürgerenergie-Gemeinschaften dagegen kapitulieren oft vor den bürokratischen Bedingungen und den Vorleistungen, die zur Einreichung eines Gebots erforderlich sind. Somit schließen Ausschreibungen die Bürgerenergien weitgehend aus. Von fairen Wettbewerbsbedingungen aller Marktakteure kann keine Rede sein. Die Konzentration auf Konzernstrukturen im Energiegeschäft wird damit auch bei erneuerbaren Energien zementiert, anstatt mit einem Rückgriff auf feste Einspeisevergütungen die einst blühenden Bürgerenergiegemeinschaften wieder zum Wachsen zu bringen.
Weitere Ausschreibungssegmente geplant
Doch der Ausschreibungswahnsinn mit massiver Erhöhung der Bürokratie und Deckelung des Ausbauvolumens wird weitergehen, anstatt mit schlanken einfachen Einspeisevergütungen wie im EEG 2000 endlich wieder Bremsen zu lösen. So sollen im Solarpaket 1 nun auch die neuen Gebietskulissen wie Agri-PV, Moor-PV und Floating PV in hochbürokratische Ausschreibungen gepresst werden, und in Berlin und Brüssel wird diskutiert, Resilienzausschreibungen zu schaffen, die die deutsche Solarindustrie unterstützen sollen.
Natürlich ist es eine richtige Zielvorstellung, eine heimische Solarproduktion wieder aufzubauen, nachdem sie einst unter anderem mit der Umstellung auf Ausschreibungen nach China verlagert wurde. Aber in der diskutierten Ausführung mit Resilienzauschreibungen wird dies kaum Erfolg bringen und weiter dazu führen, dass Europa den Chinesen wegen der komplett falschen Politikinstrumenten nichts entgegensetzen kann. Ein einfacher Resilienzbonus auf die feste Einspeisevergütung aufgeschlagen, könnte erfolgreicher sein.
Keine Aktivitäten bei den Verbänden der Erneuerbaren Energien und in der Berliner Politik, die Ausschreibungen wieder abzuschaffen
Obwohl also inzwischen sogar wissenschaftlich klar nachgewiesen wurde, dass der Wechsel hin zu Ausschreibungen das zentrale Ziel der fossilen Wirtschaft war, um den Ausbau der Erneuerbaren Energien und das starke Engagement der Bürgerenergie zu brechen, gibt es keinerlei Forderungen, weder im politischen Sektor in Berlin, noch bei den Verbänden der Erneuerbaren Energien und auch nicht bei den Klimaschutz-NGOs, um die Ausschreibungen wieder abzuschaffen. In vielen Gesprächen, zum Beispiel mit der Führungsspitze des Bundesverbandes Erneuerbare Energien (BEE), bin ich nur auf taube Ohren gestoßen. Selbst der Bundesverband Bürgerenergien (BBEn) sieht in der Forderung zur Abschaffung der Ausschreibungen für sich keine lohnende Zielvorstellung.
Fazit: Die fossile Lobby kann mit ihren Kampagnen gegen das EEG vollen Erfolg feiern. Selbst die Unterstützer der Erneuerbaren Energien, wie deren Wirtschaftsverbände, verteidigen inzwischen die Umstellung auf Ausschreibungen, obwohl genau dies ihnen sogar massive geschäftliche Verluste bis hin zu Insolvenzen gebracht hat.
China hat eine ganz andere Förderpolitik und deshalb ein exponentielles Wachstum
In China ist der PV-Markt gerade in den letzten Monaten weiter sprunghaft gewachsen.
So sind in China im Jahr 2023 216 GW Solarleistung zugebaut worden, eine Steigerung um fast 150% gegenüber 2022. Damit hat China in einem Jahr soviel installiert, wie Deutschland bis 2030 in etwa als kumuliert installierte Photovoltaik-Leistung erreichen will.
Insgesamt umfasst die installierte Kapazität der Erneuerbaren Energien in China Ende 2023 536 Gigawatt Photovoltaik, 420 Gigawatt Wasserkraft, 404 Gigawatt Windkraft und 44 Gigawatt Biomasse. In allen Sektoren steigt der Ausbau weiter steil an.
Vielfalt der Förderinstrumente in China
In China gibt es eben keine den Ausbau behindernden Ausschreibungen in der Ausgestaltung wie in Deutschland, weshalb die Märkte weiter exponentiell wachsen können.
China setzt stattdessen auf ein ganzes Bündel von Förderanreizen für Erneuerbare Energien.
Ausschreibungen spielen dort auch eine Rolle, doch sie orientieren sich nicht an einem staatlich festgelegten Ausschreibungsvolumen und billigen Einspeisevergütungen wie in Deutschland.
Im Groben umfasst das Bündel von Fördermaßnahmen in China:
- Auktionen, bei denen Wind- und Solarstromentwickler Preise anbieten müssen, die unter oder gleich dem geltenden Kohletarif liegen („Netzparität“);
- Verträge, die den Kauf des gesamten Stroms aus ihren Projekten zu festen Preisen für mindestens 20 Jahre garantieren;
- Verpflichtungen zum Verbrauch von erneuerbarem Strom (manchmal im Vergleich zum Portfoliostandart Erneuerbarer Energien in den USA), die Netzbetreiber, große Stromverbraucher und andere dazu verpflichten, von der National Energy Administration für jede Provinz festgelegte Mindestprozentsätze an erneuerbarem Strom zu kaufen;
- Mindestbetriebsstundenverpflichtungen für jede Art Erneuerbarer Energie je nach örtlichen Gegebenheiten;
- Handel mit grünem Strom unter Einsatz grüner Zertifikate für Wind- und Solaranlagen;
- Ökostromhandel über mittel- bis langfristige Verträge und schließlich über Spotmarkthandel, auch über interprovinzielle Märkte;
- Kleine Anlagen bis hinunter zu Balkonmodulen erhalten weiter eine feste Einspeisevergütung.
Dieser Mix aus verschiedensten Fördermaßnahmen ist das Geheimnis hinter dem exponentiellen Marktwachstum der erneuerbaren Energien in China. Die einfachen, hochbürokratischen und untauglichen Ausschreibungsdesigns deutscher und EU-Förderpolitik sind der Grund, weshalb China die Weltmärkte für Clean Tech erobert und die EU industriell immer mehr unter die Räder kommt. Da die Weltgemeinschaft zunehmend auf saubere Technologien setzt, wird die Exportnation Deutschland immer mehr ins Hintertreffen geraten, bis hin zur Deindustrialisierung, wenn es nicht endlich einen politischen Ruck gibt und die Förderpraxis darauf ausgerichtet wird, exponentielles Wachstum für saubere Technologien zu schaffen. Genau dazu gehört das Abschaffen der staatlichen Ausschreibungen zugunsten eines modernen EEG mit Festpreisvergütung.
Hammelburg, 05.03.24
Hans-Josef Fell
Über den Autor:
Hans-Josef Fell ist Präsident der Energy Watch Group, einem internationalen Netzwerk von Wissenschaftlern und Parlamentariern zur Untersuchung der Verfügbarkeit und Verknappung fossiler und atomarer Energieressourcen und sowie der Ausbaumöglichkeiten erneuerbarer Energien. Von 1998 bis 2013 war er Mitglied des Deutschen Bundestages und schon zu dieser Zeit setzte er sich für 100% Erneuerbare Energien ein. Für sein Engagement erhielt er zahlreiche Preise, darunter den Nuclear-Free Future Award der internationalen Anti-Atom-Bewegung.
Mehr Infos gibt es auf seiner Webseite Hans-Josef Fell – 100% Erneuerbare Energien! Auf alle Felle!
