Anfang August 2020 war es wieder so weit: Die neu gewählte argentinische Regierung unter Präsident Alberto Fernández einigte sich mit den Gläubigern auf eine erneute Umstrukturierung der Auslandsschulden. Die Vorgängerregierung unter Präsident Macri hatte – innerhalb von vier Jahren – den Schuldenberg um 100 Milliarden US-Dollar auf 280 Milliarden Dollar ansteigen lassen. Seit April 2020 konnte Argentinien den Schuldendienst nicht mehr bedienen. Argentinien ist, was die Höhe der Verschuldung angeht, sicherlich ein Extrem – aber bei weitem kein Einzelfall in Lateinamerika.
In den 1970er Jahre wurde Lateinamerika mit billigen Krediten überschwemmt. Doch bereits in den 1980er Jahren erfasste eine Schuldenkrise den Kontinent. Die zunächst billigen Kredite der 1970er Jahre verteuerten sich durch den Anstieg des Zinssatzes dramatisch und die verschuldeten Länder mussten immer neue Dollar-Kredite zur Refinanzierung der alten Schulden aufnehmen. Der argentinische Ökonom und Experte für Auslandsschulden Héctor Giuliano erklärt in einem Interview mit Canal Abierto die Logik der Zinsen und der Schuldenspirale wiefolgt: „Wenn du ein Schuldner bist und nicht einen Cent des Schuldenbetrags zurückzahlen kannst, musst du die Schulden refinanzieren. Das heißt du bezahlst die Schulden mit neuen Schulden. Und normalerweise zu deutlich schlechteren Konditionen als zuvor.“ Giuliano betont auch, dass es den Finanzakteur*innen egal ist, ob der ursprüngliche Kreditbetrag zurückbezahlt wird, solange die Zinsen bezahlt werden: „Das Geschäft besteht darin, dass die Zinsen ins Astronomische steigen und das Land dazu gezwungen ist, diese immer weiter zu refinanzieren“, so der Ökonom.
Die Schuldenkrise wird finanziert – nicht gelöst
Mit einem Großteil der Kredite wurden Rüstungs- und Konsumgüter bezahlt und die Kapitalflucht finanziert. Später flossen die Kredite zunehmend in den Schuldendienst. Viel zu wenig wurde in den Ausbau gewinnbringender Unternehmungen, wie etwa die Weiterverarbeitung von Rohstoffen, investiert. Externe Faktoren, wie die instabilen Weltmarktpreise für Rohstoffe, kamen erschwerend hinzu. Das Bündnis „Erlassjahr – Entwicklung braucht Entschuldung“ beschreibt, dass die Gläubigerländer den Entwicklungsländern, die in den 80er und 90er Jahren bankrott gegangen sind, ein Jahrzehnt lang immer neue Kredite gegeben haben, damit sie ihre Schulden bezahlen können. Dafür wurden immer neue Finanzinstrumente geschaffen. So konnte die Zahlungsfähigkeit kurzfristig wiederhergestellt, jedoch keine nachhaltige Lösung für das Schuldenproblem gefunden werden.
„Wo wir schon bei Schulden sind: Wer zahlt für all die Jahre
der Ausbeutung und Sklaverei?“ / Bild: Planeta Kike
In den 1980er Jahren fand auch ein wirtschaftspolitischer Umschwung statt: War die Wirtschaft der Politik bisher untergeordnet, verhielt es sich mit dem neoliberalen Wirtschaftsprogramm des Washington-Konsens genau anders herum: Die Politik wurde der Wirtschaft untergeordnet – der Markt würde alles regeln, solange der Staat nicht eingreife. Von nun an vergaben der Internationale Währungsfonds (IWF), Weltbank und Co Kredite unter der Bedingung, dass die Schuldnerländer die Strukturanpassungsmaßnahmen des Washington-Konsens umsetzten. Durch Senkung der Staatsausgaben, Erhöhung der Steuern für die Bevölkerung und Privatisierung öffentlicher Unternehmen, die Liberalisierung des Handels und des Kapitalverkehrs sowie die Ausbeutung der natürlichen Ressourcen sollte Geld in die Staatskasse fließen, um die Zahlung von Verbindlichkeiten aufrecht zu erhalten. Das Nachsehen hatten die Natur und die Bevölkerung: Die Folgen dieser Wirtschaftspolitik sind abgeholzte Wälder, ausgelaugte Böden, verschmutztes Wasser, dreckige Luft, Kürzungen von Löhnen und Renten, der Anstieg der Lebenshaltungskosten durch die Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen und den Wegfall von Subventionen für Grundnahrungsmittel, Arbeitslosigkeit und der Rückgang öffentlicher Dienstleistungen.
Auch die Spekulant*innen gehören zu den Gewinnern
Argentinien ist 2020 trotz Milliardenkrediten zum dritten Mal in diesem Jahrtausend zahlungsunfähig. Wohin fließt das ganze Geld? Neben der allseits bekannten persönlichen Bereicherung korrupter Politiker*innen und Unternehmer*innen, die einen Teil des Geldes ins Ausland schaffen, und der bereits erwähnten Refinanzierung der Schulden gehören auch Spekulant*innen zu den Gewinnern. Die Regierung Macri hatte die Regulierungen für den argentinischen Kapital- und Finanzmarkt aufgehoben und zielte damit auf einen Investitionsboom. Statt langfristiger Investitionen kam jedoch nur kurzfristiges Spekulationskapital ins Land. Angelockt wurde es von Zentralbank-Anleihen, die astronomische Zinsen von bis zu 68 Prozent gewährten. Dieses Zinsdifferenzgeschäft, auf Spanisch bicicleta financiera, ist eine Spekulationsstrategie, so der Ökonom Hector Giuliano. „Ein Investitionsfond tauscht 100 Millionen Dollar in Pesos. Auf diese Tagesgeldgeschäfte mit einer Laufzeit von nur sieben Tagen zahlt der Staat über 60 Prozent Zinsen.“
Diese astronomischen Zinsen kann der Staat nur über Kredite finanzieren. Dazu gibt Giuliano ein anschauliches Beispiel: „Der IWF hat dem Land im Juni 2018 einen Kredit über 15 Milliarden Dollar gegeben. Der Zentralbankchef Luis Caputo hat in seiner 100-tägigen Amtszeit Anleihen im Wert von 16 Milliarden Dollar am Finanzmarkt verkauft. Was durch ein Fenster vom IWF hereingekommen ist, war nicht für den Ausgleich des Haushaltsdefizits oder für die öffentliche Infrastruktur vorgesehen, sondern dafür, dass der Herr Caputo von der Zentralbank es an die Spekulationsfonds verkauft und das Kapital anschließend das Land verlässt.“
Argentinien hat gemeinsam mit dem IWF bereits mehrfach vorgemacht, dass das Modell aus Krediten und Strukturanpassungsmaßnahmen nicht zu einer prosperierenden, nachhaltigen Wirtschaft und einer zufriedenen Bevölkerung führt. Und trotzdem vergibt der IWF in voller Überzeugung, dass das neoliberale Wirtschaftsmodell nicht scheitern und ein Staat nicht bankrott gehen darf, erneut Milliardenkredite. Ein hoher Preis für eine Ideologie, die nicht aufgeht – und weit entfernt von einer verantwortungsvollen Kreditvergabe.
Keine verbindlichen Richtlinien für Kredite in Sicht
Die Verantwortung für einen Kredit tragen beide Seiten – Geber und Nehmer. Dabei gibt es bereits Richtlinien für verantwortungsvolle Kreditvergabe, wie z.B. die Charta zur verantwortungsvollen Finanzierung vom Europäischen Netzwerk für Schulden und Entwicklung EURODAD oder die Prinzipien der UN-Konferenz für Handel und Entwicklung UNCTAD. Statt diese Richtlinien verbindlich einzufordern, streifen auch die UN-Ziele für nachhaltige Entwicklung die Verschuldungssituation der Trikontländer nur oberflächlich: In einem Unterpunkt von Ziel 17 „Partnerschaften“ heißt es: „Sie sollen beim Abbau der Auslandsschulden und dem Aufbau einer tragfähigen Schuldenfinanzierung durch Ent- und Umschuldungsprozesse unterstützt werden.“ Die bisherigen Maßnahmen, darunter auch die Entschuldungsinitiativen HIPC des IWF Mitte/Ende der 1990er Jahre, scheiterten.
Es geht auch anders: Das Londoner Schuldenabkommen von 1953
Dass es auch anders geht, durfte ausgerechnet das Nachkriegs-Deutschland erfahren. Im Londoner Schuldenabkommen von 1953 wurden die Einzelinteressen der etwa 70 Gläubiger dem politischen Interesse der wirtschaftlichen Erholung Deutschlands untergeordnet. Die Hälfte der Schulden wurde gestrichen und der Rest musste nur zurückbezahlt werden, wenn Deutschland dazu in der Lage war. In der Bundestagssitzung vom 2. Juli 1953 sagt Dr. Hans Wellhausen vom Bundesvorstand der FDP dazu folgendes: „Das Abkommen von London ist am 27. Februar 1953 unterzeichnet worden. Die vom Abkommen erfassten Vorkriegsschulden, die zum größten Teil längst überfällig sind, einschließlich der rückständigen Zinsen, müssen nicht sofort bezahlt werden. Vielmehr haben die Gläubiger zugestanden, dass sie langfristig fundiert werden. Darüber hinaus sind die rückständigen und die laufenden Zinsen wesentlich ermäßigt. Ohne ein solches Abkommen wäre das Ziel der Konferenz, die Wiederherstellung der deutschen Kreditwürdigkeit, nie erreicht worden.“
Interessant ist auch der Einbezug des Schuldners Deutschland in die Verhandlungen. Den Vertreter*innen der lateinamerikanischen Schuldnerländer wurde die Teilnahme an den Verhandlungen einige Jahrzehnte später nicht zugestanden. Auch die Möglichkeit, unabhängige Sachverständige bei Zahlungsproblemen um Rat zu fragen, wie es dem Nachkriegs-Deutschland eingeräumt wurde, ist heute bei der Zahlungsunfähigkeit eines Staates immer noch keine Selbstverständlichkeit. So gute Startchancen erhalten wenige Länder. Statt eines rechtlich geregelten Insolvenzverfahrens mit unabhängigen Sachverständigen bestimmen die Kreditgeber selbst, wie sie mit der Schuldensituation umgehen – sie sind Gläubiger und Richter in einer Person. Multilaterale Gläubiger wie der IWF diktieren Sparmaßnahmen, bilaterale Gläubiger entwerfen Umschuldungspläne im Pariser Club und die privaten Gläubiger treffen im Londoner Club zusammen. Wer nicht eingeladen ist: die Schuldnerländer selbst. Was fehlt: Unabhängige Gutachter*innen und rechtsstaatliche transparente Verfahren.
Ecuador überprüft Legitimität seiner Schulden
Einen bisher einmaligen Weg im Umgang mit Schulden hat Ecuador eingeschlagen. Bis 2006 hatte Ecuador etwa die Hälfte des Staatshaushalts für die Bezahlung von Auslandsschulden ausgegeben. Wie es zu einer Kehrtwende kam, erklärt uns Eric Toussaint, französischer Politikwissenschaftler und Mitbegründer des Komitees zur Streichung illegaler Schulden: „2005 hat Rafael Correa als Finanzminister erklärt, dass es nicht normal sei, die Erdöleinnahmen für den Schuldendienst zu verwenden. Vielmehr müssten 80 Prozent der Einnahmen in die Finanzierung von Gesundheit, Bildung und in die Schaffung von Arbeitsplätzen fließen. Nur 20 Prozent in den Schuldendienst. Daraufhin drohte die Weltbank mit der Einstellung von Krediten. Das war eine klare Einmischung in die ecuadorianische Innenpolitik. Correa sagte, er wolle lieber als Minister zurücktreten, um die Würde und die Interessen der Bevölkerung zu verteidigen, als sich dem Diktat der Weltbank zu unterwerfen. Das machte ihn sehr populär.“
Ende 2006 wurde Rafael Correa zum Präsidenten von Ecuador gewählt und folgte der Forderung der Bevölkerung, eine Prüfungskommission einzurichten. Nach Jahrzehnten der blinden Rückzahlung aller Forderungen sollten die Auslandsschulden zunächst analysiert und auf ihre Legalität und Legitimität hin geprüft werden
Toussaint erklärt die Aufgaben dieser Kommission: „Ich war Teil der Prüfungskommission mit weiteren 18 Mitgliedern und vier Vertretern staatlicher Einrichtungen. Wir sollten alle Schuldverträge von 1956 bis 2006 analysieren. Ganze 14 Monate lang haben wir gearbeitet. Wir haben die Staatsanleihen, die Schulden beim IWF, bei der Weltbank und anderen internationalen Organisationen sowie die bilateralen Schulden mit Frankreich, Japan und Deutschland durchleuchtet.“
Illegale, illegitime und verabscheuungswürdige Schulden
Schulden sind, laut Toussaint, dann illegitim, wenn sie allein im Interesse einer privilegierten Minderheit aufgenommen werden, zum Beispiel zur Rettung von Banken, die für die Krise verantwortlich sind. Legale Schulden entsprechen dem geltenden Recht, aber auch diese können illegitim sein. Die sogenannten verabscheuungswürdigen Schulden richten sich klar gegen die Interessen der Mehrheit und die Gläubiger sind im vollen Besitz dieser Kenntnis.
Illegitime oder verabscheungswürdige Schulden schließen auch einen Großteil der Kredite ein, die während der ecuadorianischen Militärdiktatur in den 1970er Jahren aufgenommen wurden. Denn mit den Krediten wurden – wie auch in anderen Ländern Lateinamerikas – Waffen finanziert, um die Bevölkerung zu unterdrücken. Auch die kreditfinanzierte Kapitalflucht dient allein einer priveligierten Minderheit. Die Übernahme von Auslandsschulden privater Unternehmen durch den Staat, die Privatisierung öffentlicher Unternehmen, die häufig an Kreditvergaben geknüpft sind sowie Mega-Bauprojekte, haben die jeweiligen Unternehmer*innen begünstigt, nicht aber die Bevölkerung.
Die Arbeit der Prüfungskommission führte dazu, dass Ecuador den Schuldendienst teilweise einstellte. So wurden beispielsweise Forderungen der Staatlichen Entwicklungsbank von Brasilien BNDES in Höhe von 230 Millionen US-Dollar für den Bau des San Francisco-Staudamms zurückgewiesen. Ebenso wurden die Zinszahlungen für zweifelhafte Finanzinstrumente eingestellt.
Ecuador steht wieder vor einem Schuldenberg
Alberto Acosta, der 2007/2008 Präsident der Verfassungsgebenden Versammlung Ecuadors und von Januar bis Juni 2007 Minister im Kabinett Rafael Correa war, erinnert im Oktober 2019 in einem Interview mit Erlassjahr an die damalige Aufbruchstimmung und die darauf folgende Ernüchterung: „Wir sind ganz stolz gewesen, als die Regierung Correa der Forderung der Zivilgesellschaft nachgegangen ist und eine Rechtsprüfungskommission geschaffen hat, um die Schuldensituation Ecuadors zu analysieren. Die Regierung konnte auch einen Teil der Schulden umstrukturieren, was für die Finanzen Ecuadors sehr gut war. Aber leider ist daraus keine Lehre gezogen worden. Wir sollten neue Kredite immer mit sehr viel Transparenz aufnehmen, das ist leider nicht passiert.“
Trotz der progressiven Ansätze steht Ecuador heute wieder vor einem riesigen Schuldenberg. Acosta führt dies darauf zurück, dass das Land nach der Schuldenumstrukturierung von 2008/2009 aus dem Finanzmarkt geraten war. Das Land konnten keine traditionellen Gläubiger zur Hilfe rufen und nahm Kredite mit höheren Zinsen, mit bis zu elf Prozent oder mehr, und sehr kurzen Zahlungsfristen auf. Außerdem hat Ecuador, so Acosta, sich bereits 85 Prozent aller Erdölexporte bis 2023/2024 im Voraus bezahlen lassen. Die Struktur der Kredite und der Gläubiger hat sich in den letzten Jahren verändert. Es werden weniger Entwicklungskredite und mehr Kredite mit hohen Zinsen und kurzen Zahlungsfristen vergeben, was die verschuldeten Länder zusätzlich belastet. Heute ist China der Hauptgläubiger von Ecuador – mit mehr als acht Milliarden Dollar. Dazu kommt das im Voraus verkaufte Erdöl.
Collective Action Clauses
Auch stehen viele lateinamerikanische Länder zunehmend bei privaten Personen in der Kreide, die ihr Geld in Hedgefonds angelegt haben. Kommt es zu einer Zahlungsunfähigkeit, müssen sich heute nicht mehr nur die Gläubigerstaaten im Pariser Club treffen, sondern die Forderungen tausender privater Gläubiger müssen verhandelt werden. Besonders die sogenannten Geierfonds boykottieren solche Verhandlungen: Geierfonds bezeichnen Investmentfonds, auch Hedgefonds, die darauf spezialisiert sind, Wertpapiere zu einem Bruchteil ihres Wertes etwa von zahlungsunfähigen Staaten zu kaufen, um später – wenn die Zahlungsfähigkeit wiederhergestellt ist – den vollen Wert einzufordern.
Bei der Umstrukturierung der Schulden nach der Argentinienkrise 2001 hatten 93 Prozent der Gläubiger Zahlungsverzichten zugestimmt. Nicht so einige Hedgefonds, die vor ein US-amerikanisches Gericht zogen, um die Staatsanleihen, die sie während der Krise 2001 für 20 Prozent des Werts gekauft hatten, in vollem Umfang zurückzufordern. Das Gericht gab ihnen recht. 2016 erhielten diverse Hedgefonds, die die Verhandlungen zur Umstrukturierung der Schulden boykottiert hatten, von der Regierung Macri 9,3 Milliarden US-Dollar. Um dies zu vermeiden, wurden nach der Krise von 2001 bei Staatsanleihen Collective Action Clauses eingeführt. Stimmen 75 bis 85 Prozent der Gläubiger den Umschuldungsplänen zu, sind diese Vereinbarungen für alle Gläubiger bindend. Martín Guzman, der neue Wirtschaftsminister von Argentinien, bewertet die Collective Action Clauses bei der Regierungserklärung zur Umstrukturierung der Schulden im August 2020 wiefolgt: „99 Prozent der öffentlichen Schulden in ausländischer Währung, die unter Bedingungen ausländischen Rechts aufgenommen wurden, wurden bereits umgeschuldet. Durch die Collective Action Clauses konnten wir die ursprüngliche Zustimmung dieser Gläubiger von 93,5 Prozent auf 99 Prozent erhöhen. Das bringt Argentinien heute in eine deutlich gesündere und solidere Situation als es am 10. Dezember 2019 der Fall war.“
Die meisten Staatsanleihen sind heute mit diesen Klauseln des kollektiven Handelns ausgestattet. Sie sind als Reaktion auf die veränderte Gläubigerstruktur zu sehen und erleichtern die Verhandlungen bei Zahlungsunfähigkeit. Die Ursachen der Schuldenkrisen berühren sie hingegen nicht. Zudem gelten die Collective Action Clauses einzig für Anleihen, nicht jedoch für gewöhnliche Kredite. So wird wahrscheinlich auch der aktuelle Aufruf des IWFs und der Weltbank, den Entwicklungsländern in Zeiten der Covid-19-Pandemie Schulden zu erlassen, bei dem Großteil der privaten Gläubiger auf taube Ohren stoßen. Die Collective Action Clauses sind somit ein nützliches Instrument für Staatsanleihen. Sie können jedoch kein rechtsstaatliches transparentes Verfahren mit unabhängigen Gutachter*innen ersetzen.
Zu diesem Thema gibt es bei Radio onda gleich zwei Audiobeiträge!
Teil 1 über Kredite, Zinsen, Kapitalflucht und die Folgen der Schuldenspirale in Lateinamerika
Teil 2 über den einmaligen Weg Ecuadors mit Schulden umzugehen, aktuelle Entwicklungen auf dem Kreditmarkt und Lösungsversuche
