1. La riforma della protezione complementare, istituto che dà attuazione all’art.10 della Costituzione (asilo costituzionale) dopo essere stata inserita nello schema di Decreto legge “sicurezza” approvato dal Consiglio dei ministri il 5 febbraio scorso, non ancora pubblicato in Gazzetta Ufficiale, è stata stralciata per essere inserita nel Disegno di legge “immigrazione”, altro provvedimento approvato come “schema” dal Consiglio dei ministri lo scorso 11 febbraio, ma non ancora diffuso con un testo ufficiale. In quest’ultimo disegno di legge si prevedono due nuovi articoli (art.18 bis e 18 ter) da inserire nel Decreto legislativo 10 novembre n.251 (sulle qualifiche della protezione), per restringere la portata della protezione complementare (che in passato si definiva protezione speciale), al fine dichiarato di contrastare le cd. domande strumentali di asilo.
La riforma, che riaccenderà lo scontro tra governo e magistrati nei casi di applicazione della nuova normativa, ed anche prima, in vista del referendum sulla giustizia, appare destinata a svolgere una prevalente funzione propagandistica, senza modificare nella sostanza l’ambito di applicabilità della protezione complementare, garantita da precisi richiami costituzionali, oggetto di una giurisprudenza ormai consolidata. Questo ennesimo scontro istituzionale si giocherà però sulla pelle di persone particolarmente vulnerabili, abbandonate in una situazione di perenne incertezza, con conseguenze irreversibili sulle loro prospettive di vita, anche con riferimento ai familiari.
La nuova disciplina della protezione complementare si pone in evidente contrasto con le più recenti sentenze della magistratura civile che avevano riconosciuto nel nostro ordinamento una più ampia valenza dell’art.8 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, dando rilevanza, oltre ai legami di natura familiare, anche al livello di integrazione sociale ed al rischio di una negazione di standard minimi di vita nei paesi di origine.
Dalla sentenza della Cassazione n. 4455/2018 fino alla pronuncia delle Sezioni Unite n. 24413/2021, si è consolidato un orientamento giurisprudenziale secondo cui il riconoscimento della protezione complementare si basa su una valutazione comparativa tra la condizione del richiedente in Italia e quella in cui si troverebbe nel Paese d’origine. L’inserimento sociale e lavorativo, la durata del soggiorno, e l’effettiva integrazione, anche al di là dei rapporti familiari, costituiscono indicatori significativi di una “vita privata e familiare” meritevole di tutela, quando la loro compromissione, in caso di rimpatrio, possa determinare la negazione dei diritti fondamentali della persona, e non solo una situazione di mero disagio economico.
Secondo la Corte di Cassazione (Ordinanza n. 465 del 2022) “il riconoscimento della protezione complementare si può fondare sulla “constatazione che il ritorno nel paese d’origine renda probabile un significativo scadimento delle sue condizioni di vita privata e/o familiare, tale da recare un “vulnus” al diritto riconosciuto dall’art. 8 della Convenzione EDU” a fronte di “un apprezzabile grado di integrazione socio lavorativa”.
2. Per il nuovo art.18 bis, introdotto dal Disegno di legge immigrazione nel Decreto legislativo 10 novembre n.251, come successivamente modificato, “nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento unionale e degli obblighi internazionali, di cui all’articolo 117 della Costituzione, ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 19 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286″, ove la competente Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale accerti i nuovi requisiti introdotti dal DDL, al richiedente è rilasciato un permesso di soggiorno per protezione complementare secondo quanto previsto dall’articolo 32, comma 3, del Decreto legislativo n. 25 del 2008 relativo alla cd. “protezione speciale”.
A tal fine “si tiene conto della natura e della effettività dei vincoli familiari, delle relazioni sociali e culturali dell’interessato nel territorio nazionale, del rispetto delle regole fondamentali dello Stato, della durata del suo soggiorno, nonché dell’esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il suo Paese d’origine, nei limiti di quanto previsto dal successivo articolo 18-ter”. Spetta comunque al richiedente fornire la prova dei requisiti previsti dalla legge per il riconoscimento della protezione complementare.
Con il nuovo articolo 18 ter si precisa che tali requisiti sono provati “in presenza delle seguenti condizioni, da intendersi come cumulative”:
a) periodo di soggiorno regolare di almeno cinque anni;
b) conoscenza certificata della lingua italiana non inferiore al livello B1 del Quadro comune europeo di riferimento per la conoscenza delle lingue (QCER);
c) disponibilità di un alloggio conforme ai vigenti requisiti igienico-sanitari o comunque idoneo alle finalità abitative ai sensi dell’articolo 29, comma 3, lettera a) del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286;
d) percezione, nell’ultimo triennio, del reddito di cui all’articolo 29, comma 3, lett. b), del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
Nel caso in cui la durata del soggiorno regolare sia inferiore a cinque anni questi requisiti sono ritenuti insussistenti, fatta salva la prova contraria, a carico dello straniero, che deve dimostrare un livello di integrazione sociale particolarmente elevato sotto il profilo linguistico, lavorativo, abitativo ed economico, sulla base dei requisiti sopraindicati, “che devono essere presenti cumulativamente”.
3. Come è stato osservato (Schiavone) si tratta di requisiti particolarmente elevati, tanto da apparire irragionevoli, se solo si considera che corrispondono a quelli previsti per il riconoscimento di un permesso di soggiorno UE per lungo soggiornanti.
Si esclude invece che chi non abbia in precedenza un valido permesso di soggiorno possa avvalersi della protezione complementare, una condanna alla irregolarità definitiva, anche in presenza degli altri indici di integrazione. Si può tuttavia ricordare che “allo straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato” – secondo l’ art. 2, comma 1, del Testo unico n. 286 del 1998 – “sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti”. Non si vede come si possa negare anche al richiedente asilo già in condizione di irregolarità, l’accesso alla procedura ed il riconoscimento della protezione complementare, anche attraverso la proposizione di una domanda reiterata, in presenza dei requisiti di integrazione richiamati dall’art.8 della CEDU come generalmente valutati dalla consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione.
Non è infatti prevista una deroga all’art. 19 del Testo Unico Immigrazione 286/98 (fatto salvo quanto previsto dall’articolo 19 del testo unico), che rinvia all’art. 5 comma 6 dello stesso Testo Unico, secondo cui “il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, fatto salvo il rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”. Si tratta di una norma che rinviando alla Costituzione e alle Convenzioni internazionali, proprio per effetto del sistema gerarchico delle fonti normative fissato dagli articoli 10 e 117 della Costituzione, non può essere modificata dal legislatore ordinario.
La protezione complementare (definita in passato come protezione speciale o umanitaria) costituisce piena attuazione del diritto d’asilo sancito dall’articolo 10 terzo comma della Costituzione (Corte Cassazione sez. 6-1, ord. n. 10686/12) ed il legislatore può intervenire nei limiti di questo riconoscimento, senza però svuotarlo del tutto, come invece si sta tentando di fare oggi, dopo una serie innumerevole di “decreti sicurezza” che hanno trattato, spesso a fini di propaganda, la materia relativa ai diversi regimi di protezione, ritenuta centrale per il contrasto dell’immigrazione irregolare e la “difesa” dei confini nazionali. […]
