Desfinanciación, articulación con el Acuerdo de Paz e implementación efectiva de la restitución son algunos de los retos que tendrá que sortear la recién prorrogada Ley 1448 de 2011. Así lo explicaron expertos consultados por Hacemos Memoria.

Por: Daniela Jiménez González

Foto de portada: Facebook Unidad para las Victimas

Tras sus primeros nueve años de vigencia, marcados por una extensa lista de medidas por implementar y víctimas por reparar, la Ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, fue prorrogada por diez años más en votación unánime del Congreso de la República. Para analistas consultados por Hacemos Memoria, esta prórroga no era solo una necesidad, sino un hecho esperado, porque la expectativa de atender a 9 millones de personas afectadas por el conflicto se ha quedado corta durante esta primera década.

La propuesta de prórroga a la Ley de Víctimas inició su tránsito en 2019 en la Cámara de Representantes por iniciativa de María José Pizarro, de la coalición Decentes, y John Jairo Hoyos García, del Partido de la U. Luego de ser aprobada por la Cámara, la propuesta pasó Senado donde la ponencia estuvo a cargo del entonces senador Roy Barreras, del partido de la U. El 18 de noviembre de 2020 la plenaria del Senado aprobó, con 18 votos a favor y ninguno en contra, la prórroga por diez años más a la Ley 1448 de 2011 que estará vigente hasta 2031.

Hasta este momento el balance de implementación de la Ley de Víctimas es crítico, tal como lo demostró el Séptimo Informe de Seguimiento a la Implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, presentado en agosto de 2020 por la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley 1488 de 2011, que está integrada por la Procuraduría General, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General y representantes de la Mesa Nacional de Participación de Víctimas.

Dicho informe señaló, entre otros asuntos, que el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que hace posible el funcionamiento de la Ley, se encuentra desfinanciado y sin una ruta clara de asistencia estatal; que el gobierno Duque no asignó en 2020 el presupuesto necesario para la implementación de la norma, que en el 81% de las solicitudes de restitución de tierras remitidas a la Unidad falta gestión judicial, y que la reparación colectiva solo ha avanzado un 2%. Problemas como estos causan que, según el informe, reparar a todos los sujetos colectivos inscritos actualmente en el Registro Único de Víctimas tardaría más de 16 años. Ver: Hay retrasos y desfinanciación en la implementación de la Ley de Víctimas

Con estos indicadores por saldar, consultamos a académicos y miembros de organizaciones sociales para conocer, desde su perspectiva, las oportunidades y desafíos que abre la prórroga de la Ley de Víctimas, que se aprueba en un contexto de implementación del Acuerdo de paz, entre el Estado y las FARC, y el recrudecimiento del conflicto armado.

La prórroga, una oportunidad para mejorar

Para el politólogo Álvaro Villarraga Sarmiento, director de la Fundación Cultura Democrática (Fucude), la deliberación que se dio en el Congreso de la República para tramitar la prórroga de la Ley de Víctimas careció de un debate amplio en el que participaran asociaciones de víctimas y organizaciones de derechos humanos. Esta, explicó, pudo ser una oportunidad para hacer un balance profundo de la norma y realizar modificaciones que permitieran mejorar su aplicación. Más cuando se considera que “hay diagnósticos muy claros, discutidos por la misma comisión legal de seguimiento del Congreso y por las organizaciones de víctimas, en relación con la desfinanciación como algo frecuente, lo que ha comprometido a distintos gobiernos sucesivos. Tenemos una ley que, después de una década, tiene márgenes de cumplimiento entre el 9 y el 11%. Los logros son bastante marginales”, sentenció Villarraga.

A pesar de eso, para Juan Fernando Cristo, exministro del Interior y autor de la Ley 1448 de 2011, el balance es gratificante y este proceso ha sido, quizás, una de sus mayores satisfacciones porque, dijo, la Ley ha cumplido su propósito de dignificar y reconocer a las poblaciones afectadas por el conflicto y les entregó a las víctimas un instrumento legal para exigir su reparación. Para Cristo, se trata de una tarea ambiciosa y es comprensible que, en los primeros 10 años de vigencia, no se haya podido cumplir con la meta de reparación e indemnización económica del total de los afectados.

«Que hay que mejorar los procesos administrativos, sin duda. Que hay que presionar a los jueces que tienen en sus manos los procesos de restitución de tierras para que cumplan con los términos legales previstos, también. Ahí es importante la coordinación entre la Nación y los territorios en la implementación de la Ley. Muchos gobernadores y alcaldes resolvieron que la responsabilidad de la reparación a las víctimas recaía exclusivamente en el Gobierno Nacional. No le meten la ficha, no se comprometen con la reparación, y allí hay que establecer unos mecanismos más eficaces de coordinación”, precisó Cristo.

Así mismo, Cristo hizo énfasis en el desafío de concretar el proyecto del Museo Nacional de la Memoria que, para él, es un elemento fundamental en la reconciliación. “Colombia merece un Museo Nacional de talla mundial por lo que ha sucedido con el conflicto y esa sería una gran medida de satisfacción de los derechos de las víctimas”, expresó.

La Ley debe articularse con el Acuerdo de Paz

Algunas de las fuentes consultadas, manifestaron que urge poner a tono a la Ley de Víctimas más con la implementación del Acuerdo de Paz, puesto que se trata de medidas complementarias que deben ser armonizadas, especialmente en relación con los puntos uno y cinco del Acuerdo: Reforma Rural Integral y Víctimas, respectivamente. Allí, señalaron los analistas, hay un reto para que la institucionalidad consiga integrar ambos sistemas de justicia transicional.

Juan Carlos Quintero, vicepresidente de la Asociación Campesina del Catatumbo, fue enfático al afirmar que la Ley 1448 de 2011 no logró cumplir en estos años las promesas e indicadores de reparación y garantías de no repetición, ni las rutas de atención humanitaria: “Por eso vemos viable la prórroga, lamentablemente la confrontación armada no ha terminado y el número de víctimas sigue creciendo en muchas regiones del país”.

Para Quintero, el Estado no ha sido capaz de cumplir con su compromiso de no repetición y ha sido ineficaz al momento de salvaguardar la vida de los ciudadanos en los territorios y de los excombatientes firmantes de la paz. También, añadió, ha sido reticente para darle vía jurídica a la participación de las víctimas a través de las Circunscripciones Especiales Transitorias de Paz que se acordaron en el punto 2 del Acuerdo de La Habana. Por eso considera que “la gran victoria de esta prórroga es que logremos articular la Ley de Víctimas con el sistema integral creado en el Acuerdo de Paz. Eso permitiría acceder a la búsqueda de la verdad y que se logren articular estas dos políticas de Estado y sean aterrizadas de forma efectiva en las zonas más afectadas por la violencia”.

Por su parte, Luis Alfonso Castillo, integrante del Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado, Movice, manifestó que hay un gran desafío para mejorar las garantías de la participación y afirmó “que al gobierno le ha faltado mayor compromiso con las víctimas. El Acuerdo de Paz aprobó un procedimiento para introducir modificaciones a algunas leyes, una de ellas la 1448, que se podía hacer a través del proceso de fast track, pero el gobierno no aprovechó ese marco normativo excepcional para modificar la Ley”.

Restitución de tierras, un talón de Aquiles

Tal como señaló el Séptimo Informe de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley 1448, solo el 9% de las solicitudes de restitución de tierras presentadas por las víctimas han resultado en sentencia. A esto se suma que el informe identificó que, en 5.609 sentencias proferidas por los jueces de restitución de tierras, hay incumplimientos por parte del Estado en las obligaciones que le dictan dichas sentencias.

Situaciones como éstas, llevan a Luis Emil Sanabria, presidente de la Red Nacional de Iniciativas por la paz y contra la guerra, Redepaz, a decir que la restitución es uno de los componentes más rezagados en la implementación de la Ley, lo que para él es preocupante porque “hoy se despojan tierras con más velocidad que con la que se restituyen. El componente de restitución de tierras, a mi modo de ver, ha fracasado. Necesitamos cambiar el concepto: que las restituciones individuales le den paso el concepto de restituciones colectivas”.

Sanabria agregó que es urgente acompasar este trabajo con los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial y, además, mejorar los sistemas de información y registro de víctimas del conflicto: “No se ha unificado una mesa única de registro. Es tal la fragmentación que algunas víctimas han recibido el apoyo de vivienda, pero no han recibido el componente económico de su reparación, ni la educación”.

Paula Villa, directora de Coljuristas, indicó que uno de los retos está relacionado con que la restitución ha sido limitada en territorios que colindan con zonas de conservación ambiental y parques naturales, sin tener en cuenta que los actores armados no hicieron esa clase de diferenciación al momento de entrar a generar el desplazamiento o el despojo a comunidades que se habían asentado en esas áreas.

A esto se suma que las situaciones de conflicto armado que se viven actualmente en el país, añadió Paula Villa, dificultan, limitan o impiden la presentación de solicitudes de restitución. Por eso, dijo, hay una obligación del Estado de ejercer una mayor protección sobre muchos de los territorios que hoy en día están siendo disputados en el marco del conflicto con el fin de resguardar los procesos de reparación.

En este sentido, la recomendación que hizo Paula Villa es tener muy presente que se están presentando nuevos desplazamientos, despojos y abandonos, lo cual requiere una aplicación, paralela al proceso de restitución, del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (Rupta), que sirve como medida de protección sobre predios que pueden llegar a ser despojados. “Esta es una necesidad. Pero vemos con preocupación en el tema del Rupta que, a partir del Plan Nacional de Desarrollo, se estableció la posibilidad de que este fuera cancelado de oficio por el gobierno, lo cual es incoherente con su misma razón de ser”, concluyó.

Hacemos Memoria trató de contactarse con la oficina de comunicaciones de la Unidad de Víctimas, tanto del orden local como nacional, para conocer sus reflexiones sobre los retos que tiene esa entidad frente a la prórroga de la Ley de Víctimas. Sin embargo, hasta el momento de publicación de este informe, no hubo respuesta.