Claudia Cárdenas es abogada, académica e investigadora de la Universidad de Chile, especializada en derecho penal internacional y derechos humanos. Ha seguido de cerca la evolución de la Corte Penal Internacional (CPI) desde su creación, y ha reflexionado críticamente sobre sus avances, desafíos y contradicciones. En esta entrevista entrega su mirada sobre el funcionamiento actual de la CPI y su impacto en los equilibrios globales de poder y justicia.
Desde su fundación en 2002, la Corte Penal Internacional (CPI) ha sido presentada como un hito en la lucha contra la impunidad global, encargada de juzgar los crímenes más graves que afectan a la comunidad internacional: genocidio, crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad y el crimen de agresión. Sin embargo, con el paso de los años, su legitimidad ha sido objeto de creciente escrutinio. Las acusaciones de sesgo político, su foco desproporcionado en los países del Sur Global, la influencia de potencias como Estados Unidos y las decisiones controversiales en algunos contextos han puesto en cuestión su rol como garante imparcial de justicia internacional.
En este contexto, conversamos con la profesora Claudia Cárdenas para profundizar sobre las luces y sombras de esta institución, sus tensiones internas, sus condicionamientos estructurales y el papel que América Latina puede y debe jugar frente a los desafíos del sistema penal internacional.
En términos generales, ¿cómo evalúa el rol de la Corte Penal Internacional desde su creación en 2002? ¿Ha logrado sus objetivos fundacionales?
Se trata de la creación de una jurisdicción para juzgar a personas poderosas por crímenes gravísimos, lo que la hace una institución que siempre será blanco de críticas. En general, las jurisdicciones no tienen fines que puedan valorarse como cumplidos en un momento determinado. Sí valoro que se haya creado un tribunal, que ha funcionado, con las limitaciones estructurales con las que fue creado. A saber, se trata de un tribunal que necesita de la cooperación de los Estados para funcionar, ese es un límite estructural al rol que pueda jugar.
Se trata de una institución que enfrenta diversas complejidades, desde su integración con personas provenientes de distintos sistemas jurídicos, a la complejidad de las causas de las que debe conocer, tanto por la materia como por complejidades fácticas.
Uno de los cuestionamientos más frecuentes es que la CPI ha actuado con un sesgo político, enfocándose de forma desproporcionada en países del Sur Global. ¿Comparte esta crítica? ¿A qué se debería este patrón de actuación?
Esa crítica se funda en un hecho, que es que si miramos los lugares de las investigaciones o exámenes preliminares de la CPI; en efecto ellas atañen mayoritariamente al sur global. Ahora bien, para poder valorar eso hay que saber que los procedimientos pueden iniciarse por vía de remisión (de un Estado parte o del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas) o por la Fiscalía motu proprio. Un porcentaje importante de situaciones del sur global son autoremisiones, vale decir, el mismo Estado en el que se cometieron los hechos ha remitido la situación a la CPI en lugar de investigar y perseguir por sí mismo, también hay remisiones por terceros Estados y por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Los casos en los que la Fiscalía motu proprio ha decidido abrir una investigación son una minoría. Hay que considerar también que la competencia de la CPI es complementaria de las jurisdicciones estatales, vale decir que, por regla general, si un Estado está investigando, persiguiendo o juzgando la Corte no está facultada para actuar. Al contrario, podrá actuar allí donde su falta de actuación implique impunidad. Por lo mismo, su actuación sobre todo en el sur puede estar vinculada, por una parte, a que en esa zona hay más Estados que, como Estados partes, le han solicitado intervenir, y menos investigación y persecución penal por los Estados para los crímenes bajo su competencia (genocidio, crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad, agresión).
¿Qué opinión le merece el actual fiscal de la CPI, Karim Khan, y las decisiones que ha tomado recientemente en relación a Palestina, Rusia y otros conflictos? ¿Son decisiones jurídicas o políticas?
No opinaré sobre su persona, que entiendo está siendo actualmente investigada. En cuanto a las decisiones que toma la Fiscalía de la CPI en casos como los que menciona, deben tener un sustento jurídico, en cuanto se trata de investigar crímenes y satisfacer criterios jurídicos de actuación; pero también, en el diseño de la CPI, las actuaciones de la Fiscalía tienen una dimensión política, por cuanto es la Fiscalía la que decide qué exámenes preliminares seguir, qué situaciones investigar y finalmente qué casos llevar ante la CPI. De hecho, la Fiscalía publica una serie de documentos de política (policy papers) explicitando sus principales lineamientos de actuación. En esto la CPI es distinta de los tribunales penales internacionales que le han antecedido, pues se trató invariablemente de tribunales ad hoc, respecto de los cuales la decisión política de investigar y perseguir una situación determinada se tomaba al momento de crear el tribunal. Respecto de la CPI, sin embargo, se creó una jurisdicción sin que hubiera certeza respecto de qué situaciones conocería; se trata de un tribunal permanente.
Se ha señalado que las potencias occidentales, especialmente Estados Unidos, no reconocen plenamente la jurisdicción de la CPI pero influyen en su agenda. ¿Qué efectos tiene esta contradicción sobre la legitimidad del tribunal?
Estados Unidos, junto a otros cuatro Estados, como miembro permanente del Consejo de Seguridad tiene un rol preponderante en el diseño de la orgánica internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial. Adicionalmente es sede de Naciones Unidas, que es una organización independiente de la Corte en cuanto tienen personalidades jurídicas distintas, pero que coopera con ella. Eso le da una influencia especial, que es prexistente a la CPI, y también puede incidir, en cuanto miembro permanente del Consejo de Seguridad, en las ocasiones en las que ese Consejo puede tener un rol de acuerdo al Estatuto de Roma.
El hecho de que no sea Estado parte de la CPI no es algo que desde mi perspectiva incida en la legitimidad de la Corte, que es respaldada por 125 Estados como Estados parte. El hecho de que imponga sanciones a sus miembros cuando su actuar le incomoda tampoco. No es inusual que las jurisdicciones penales sean incómodas para quienes detentas diversas clases de poder y esperan que no se interfiera en sus métodos, no es algo que las deslegitime.
A propósito del conflicto en Gaza, el fiscal Khan solicitó órdenes de arresto tanto para líderes de Hamas como para autoridades del Estado de Israel. ¿Cree que esta equiparación afecta la percepción de justicia internacional?
Se trata de órdenes de detención y entrega. Tal vez pueda aparecer a primera vista como una equiparación, pero el que se dirijan investigaciones contra todas esas personas no quiere decir que a todos se les vaya a imputar por los mismos delitos, ni que las conductas que se tenga previsto imputarles se valoren como equivalentes. Sobre la percepción, creo que dependerá de cómo se informe, si no se informa más allá del titular, tal vez.
En el caso de Rusia y Ucrania, la CPI emitió una orden de detención contra Vladimir Putin, pero ha guardado silencio frente a posibles crímenes de guerra cometidos por fuerzas ucranianas. ¿Qué implicancias tiene esta asimetría?
Desde fuera es difícil evaluar una decisión de imputación porque en general, las decisiones se toman en base a la información con la que se cuenta. La situación de Ucrania se caracteriza porque distintos Estados han hecho público que han remitido antecedentes. Como no se conoce la información con la que cuenta la Fiscalía, ni tampoco necesariamente se hacen públicas todas las órdenes de detención y entrega, no es posible saber si en efecto hay una asimetría, como la que se asume en la pregunta, en la decisión de haber dado a conocer, hasta ahora, solamente órdenes de detención para Putin y colaboradores suyos.
¿Cree usted que la CPI está siendo utilizada como una herramienta de presión geopolítica en ciertos contextos? ¿Puede hablarse de una “judicialización” de la política internacional?
Los tiempos de los procesos no son los tiempos de la política. Ahora bien, no recuerdo alguna situación en las que personas perseguidas por genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra o agresión en que no hayan esgrimido que en realidad su persecución obedece a una operación política… es parte de aquello que la experiencia enseña que ocurre, sin que necesariamente sea así.
Desde América Latina, ¿qué tipo de relación han tenido los Estados con la CPI? ¿Existen casos paradigmáticos que revelen sus límites o potencialidades en la región?
28 Estados de América Latina y el Caribe son Estados partes ante la CPI. En general, han sido activos en remitirle situaciones, e incluso durante la negociación de su Estatuto se contaban Estados que favorecían una institución fuerte. La CPI ha sido especialmente activa en dos situaciones: Colombia y Venezuela. La situación de Colombia estuvo más de una década sujeta a examen preliminar, y opino que puede entenderse como ejemplo de la potencialidad del rol catalizador de las jurisdicciones domésticas que puede tener la CPI. Venezuela está siendo actualmente objeto de investigación (Venezuela I) y examen preliminar (Venezuela II). En cuanto a un ejemplo de sus límites, se me ocurre Chile: fueron públicas distintas remisiones de antecedentes a la Fiscalía de la CPI por los hechos desde octubre de 2019 y ella respondió al menos a uno de los remitentes que hizo pública su respuesta que por ahora (el 2021) no abriría un examen preliminar, sobre todo porque había una serie de casos abiertos en Chile, incluyendo uno sobre crímenes de lesa humanidad. Eso da cuenta de un límite al quehacer de la Corte que implica el principio de complementariedad, en cuanto a que ella no entiende pertinente su actuación mientras los Estados den muestras razonables de estar investigando o persiguiendo los hechos (como parecía ocurrir, a ojos de la Fiscalía de la CPI, al año 2021).
¿Considera viable una reforma profunda del funcionamiento de la Corte? ¿Qué elementos habría que revisar para fortalecer su credibilidad y eficacia?
Para tener una Corte más eficaz sería crucial darle más poder. Por ejemplo, un problema importante es el de las personas que no comparecen ante el tribunal aun estando imputadas. La CPI depende de la cooperación de los Estados para actuar. Si ningún Estado le entrega a una persona o ella no se presenta voluntariamente, no tiene cómo obligarlo. No tiene un equivalente a la policía de los Estados que dependa de ella y pueda actuar directamente en los Estados. Lo mismo sucede con la obtención de pruebas y en general con todo su quehacer.
En la situación actual, no parece probable que los Estados vayan a tener consenso en dar más poder a la CPI, pues implicaría que se lo cedieran. La complementariedad parece haber sido el máximo posible de obtener en ese punto, en la década de los 90 del siglo pasado.
Finalmente, ¿qué rol deberían cumplir las universidades, las organizaciones de derechos humanos y los medios alternativos frente a los debates sobre justicia internacional y sus instituciones?
Creo que un rol relevante es informarse e informar, no quedarse sólo con slogans interesados, sino entender lo que significa cada decisión y lo que se juega en cada debate, y ayudar a que personas interesadas puedan seguirlos también. Además, creo que hay un rol relevante en el manejo de expectativas. La CPI no fue creada como una institución que va a tomar en sus manos el problema de los crímenes contra el derecho internacional y los va a resolver. Antes bien, se diseñó como un tribunal de excepción que deja intactas las competencias de los Estados para investigarlos y perseguirlos. El mejor escenario es aquel en el que los Estados trabajen seriamente en la investigación y persecución de los crímenes contra el derecho internacional, de modo que no sea necesario que intervenga la jurisdicción internacional. Fortalecer las herramientas e instituciones estatales resguardando su independencia e imparcialidad parece entonces un rol relevante al que se puede contribuir.
La entrevista con la profesora l, a quien agradecemos por su disposición y claridad, nos deja una conclusión precisa: la Corte Penal Internacional es una institución tan necesaria como incompleta. Su existencia representa un avance innegable en el intento de frenar la impunidad frente a crímenes atroces, pero su alcance sigue siendo limitado por los intereses geopolíticos, la falta de cooperación estatal y los propios diseños estructurales que la moldean.
Lejos de idealizaciones o condenas simplistas, el desafío es complejo: fortalecer el derecho internacional sin convertirlo en una herramienta de los poderosos. En un mundo sacudido por guerras, ocupaciones y crisis humanitarias, pensar la justicia internacional desde el Sur Global no es solo una necesidad académica o jurídica, sino un imperativo político y ético.
